Les opérations de revitalisation des territoires : une approche complète du renouvellement urbain

L’article 54 du projet de loi portant Engagement national pour le logement et l’aménagement numérique (ELAN) prévoit la création d’opérations de revitalisation des territoires. Cet outil, annoncé depuis 2017 dans le cadre du programme « Action cœur de ville » se décompose en 9 actions portant sur des domaines aussi divers que l’habitat, les commerces, l’emploi, la mobilité ou le patrimoine. Il prévoit en outre des mesures de lutte contre la concurrence des zones commerciales périphériques.

Le projet d’article L. 303-2 du code de la construction et de l’habitation définit ainsi les ORT : « Les opérations de revitalisation de territoire ont pour objet la mise en œuvre d’un projet global de territoire destiné à adapter et moderniser le parc de logements et de commerces ainsi que le tissu urbain de ce territoire, pour améliorer son attractivité, lutter contre la vacance des logements et des commerces ainsi que contre l’habitat indigne et valoriser le patrimoine bâti, dans une perspective d’innovation et de développement durable des secteurs du commerce et de l’artisanat. »

Derrière cet énième outil de programmation se cache donc une vision renouvelée de l’aménagement du territoire ; c’est le retour sur le devant de la scène d’une approche holiste du renouvellement urbain, réunissant autour d’un même projet tous les acteurs de la fabrique de la ville : urbanistes, architectes, développeurs économiques, paysagistes, promoteurs, etc. Le projet de loi confirme d’ailleurs l’intérêt d’un nouveau métier de l’action publique : le manager de centre-ville ou développeur économique, qu’elle désigne comme le « coordinateur » de la modernisation des activités économiques, commerciales et artisanales du centre-ville.

Le choix du périmètre de l’ORT réaffirme enfin la notion de centralité urbaine en incluant obligatoirement le centre-ville de la ville principale du territoire. Faut-il y voir un pieds de nez à la « ville diffuse » qu’à généré cinquante ans d’urbanisme automobile ?

9 actions pour revitaliser les centre-villes

La loi précise les actions qui pourront être mises en œuvres dans le cadre des ORT. Héritier des ORQAD, les ORT ont naturellement un volet habitat très fourni ; les objectifs de production de logement (dans le cas des centre-villes, par le requalification de l’ancien) et de mixité sociale sont ainsi très présents. La mobilité urbaine est abordée (trop ?) rapidement et de manière vague.

Les signataires de la convention auront à choisir parmi les actions suivantes, ou la totalité :

  1. Un dispositif d’intervention immobilière et foncière contribuant à la revalorisation des îlots d’habitat vacant ou dégradé et incluant notamment des actions d’acquisition, de travaux et de portage de lots de copropriété ;
  2. Un plan de relogement et d’accompagnement social des occupants, avec pour objectif prioritaire leur maintien au sein du même quartier requalifié ;
  3. L’utilisation des dispositifs coercitifs de lutte contre l’habitat indigne ;
  4. Des actions en faveur de la transition énergétique du territoire, notamment de l’amélioration de la performance énergétique du parc immobilier ;
  5. Un projet social, comportant notamment des actions en faveur de la mixité sociale et d’adaptation de l’offre de logement, de services publics et de services de santé aux publics en perte d’autonomie ;
  6. Des actions ou opérations d’aménagement, au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, cohérentes avec les objectifs de l’opération de revitalisation, contribuant à l’aménagement des espaces et des équipements publics de proximité et prenant en compte les problèmes d’accessibilité, de desserte des commerces de centre-ville et de mobilité ainsi que l’objectif de localisation des commerces en centre-ville ;
  7. Des actions destinées à moderniser ou à créer des activités économiques, commerciales, artisanales ou culturelles, sous la responsabilité d’un coordinateur ;
  8. Des actions ou opérations tendant, en particulier en centre-ville, à la création, l’extension, la transformation ou la reconversion de surfaces commerciales ou artisanales, au sens de l’article L. 325-1 du code de l’urbanisme ; 
  9. Un engagement de la ou des autorités compétentes en matière de plan local d’urbanisme de procéder aux modifications des documents d’urbanisme, approuvés ou en cours d’approbation, nécessaires à la mise en œuvre des plans, projets ou actions prévus par la conventionEn cas de transfert de la compétence en matière de plan d’urbanisme à l’établissement public de coopération intercommunale, en application du septième alinéa de l’article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales, l’établissement public de coopération intercommunale se substitue à la ou aux communes concernées par cet engagement.

Zones d’activités périphériques : un dispositif de « blocage » difficile à mettre en œuvre

Sans surprise, le sujet très médiatique et cher à Olivier Razemon des zones d’activités périphériques est traité avec la « feinte fermeté » qui caractérise sans doute le mieux l’action du gouvernement actuel lorsque le contexte est polémique. Les titres IV et V du projet de loi abordent donc le problème, respectivement, par l’incitation et le contrôle.

Dans le périmètre de l’ORT, pas besoin d’autorisation d’exploitation commerciale

Le développement commercial en centre-ville est facilité par une dérogation : pour les commerces souhaitant s’implanter dans le centre-ville d’une ORT, l’autorisation d’exploitation commerciale n’est pas nécessaire. Ce dispositif, qui concerne donc principalement les surfaces de plus 1000 m2 (art. L752-1 du Code du commerce), vise à fluidifier les implantations de commerces en centre-ville en leur évitant un montage de dossier coûteux et un passage par la Commission départementale d’aménagement commercial. La dérogation devrait faciliter le développement dans les villes moyennes – comme c’est actuellement la tendance dans les métropoles – de véritables supermarchés urbains ciblant principalement une clientèle locale.

En dehors des ORT, la possibilité de geler les implantations commerciales

En parallèle, cette stratégie se double d’un renforcement du contrôle des implantations en périphérie en permettant au préfet, sur avis des signataires de la convention d’ORT, de geler pendant 4 ans maximum les demandes d’exploitation commerciale en CDAP pour les projets situés en dehors du périmètre de l’ORT. Toutefois, le texte précise que ce gel ne peut concerner que les implantations sur des communes signataires de la convention… Une restriction regrettable, étant donné que la concurrence entre territoire est l’un des moteurs du développement de grandes surfaces commerciales en périphérie (avec l’idée malheureusement répandue chez les maires que, si telle grande surface ne s’implante pas sur sa commune, elle ira – avec ses emplois – sur celle du voisin). Sans nul doute, la capacité à fédérer sur un large territoire sera une condition essentielle de réussite pour les ORT.

Prise en compte de l’ORT dans les documents d’urbanisme

Loin d’être un simple cahier de bonnes intentions, l’action 9° du projet de loi précise que la collectivité compétente doit s’engager dans la convention de l’ORT, à modifier ses documents d’urbanisme afin de permettre la mise en œuvre de l’ORT. On imagine ici facilement les outils qui seront mobilisés : orientations d’aménagement et de programmation, emplacements réservés, ZAC, PUP… La loi prévoit également un droit de préemption urbain renforcé sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux et les terrains faisant l’objet de projets d’aménagement commercial.

Un volet mobilité trop succin

Une innovation des ORT aurait pu être d’aborder frontalement la question de la mobilité urbaine. Alors que l’impact positif d’une ville active sur le commerce de proximité est maintenant bien connu, le projet de loi évoque seulement la mobilité dans l’action 6° portant sur les opérations d’aménagement « contribuant à l’aménagement des espaces et des équipements publics de proximité et prenant en compte les problèmes d’accessibilité, de desserte des commerces de centre-ville et de mobilité« .

Toutefois, l’esprit de la loi tend en effet à développer l’habitat urbain et les commerces de centre-ville, ingrédient essentiels d’une ville de la proximité. On regrettera seulement que la priorité aux modes actifs ne soit pas davantage assumée ; aux élus et aux techniciens de l’avoir en tête lorsqu’il s’agira de mettre en œuvre ces opérations.

Et le financement ?

Le financement des ORT s’inscrit dans le cadre du programme Action Cœur de Ville présenté par le ministère de la Cohésion des territoires en décembre 2017. Celui-ci évoque notamment des financements de l’Anah, de la Caisse des dépôts et consignations, ou encore la possibilité pour les préfets de région de mobiliser la Dotation de soutien à l’investissement local (DSIL). L’ORT étant un dispositif contractuel, il est fort à parier que c’est dans ce cadre que seront mobilisés les aides aux collectivités.

Le programme « Action cœur de ville »

 

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