Le rapport Duron sur les orientations d’infrastructures

Le Conseil d’orientation des infrastructures constitué par la Ministre des transports a rendu ce 1er février son « Rapport d’orientation des infrastructures », aussitôt baptisé du nom de son président, Philippe Duron. Il définit, dans la grande tradition d’aménagement du territoire national, les priorités du gouvernement en matière d’investissement dans les infrastructures de transport tous modes confondus : route, rail et fluvial, sauf l’aérien qui fera l’objet d’assises dédiées. Très attendu des élus locaux, ce travail a été réalisé dans un temps record, entre le 19 octobre 2017 et février 2018.

Que faut-il retenir du rapport Duron ?

La mission confiée au Conseil d’orientation des infrastructures chargé de rédiger ce rapport était de :

  • « proposer des objectifs de service pour le système de transports à l’horizon 2030, sur la base desquels les choix d’infrastructures à cinq et dix ans seront construits » ;
  • « établir un état des lieux des besoins en matière d’entretien, de régénération et de modernisation des réseaux existants » ;
  • « établir des priorités dans les choix d’investissement, en veillant notamment à répondre aux priorités énoncées par le président de la République à savoir la régénération des réseaux existants et les mobilités du quotidien» ;
  • « identifier des ressources de financement opportunes socio-économiquement. Il pourra s’agir de dispositifs locaux (péage urbain…), régionaux (redevance poids lourds régionale…) ou nationaux » ;
  • « établir des scénarios de dépenses par enveloppes ».

Tout d’abord, au delà de ses conclusions très politiques, ce rapport constitue une base de connaissances exceptionnelle à destination des professionnels des transports : il regroupe en effet une masse d’informations statistiques et théoriques (voir les annexes) sur des sujets aussi variés que l’état du réseau routier actuel, les finances et la fiscalité du secteur des transports ou les expériences de l’étranger en matière de péage urbain et de RER ; ce dernier étant particulièrement concret et riche d’idées opérationnelles.

Cette diversité est le fruit d’un travail minutieux de recherche et de concertation : près d’une centaine de personnes qualifiées ont été rencontrées et près de 200 entretiens ont été organisés avec les acteurs locaux. On notera, de plus, la présence de plusieurs experts au sein même du Conseil (Jean-Michel Charpin, François Philizot, Nicolas Forray et Pierre Alain Roche).

Historiquement, le rapport s’inscrit dans la continuité de la Commission Mobilité 21, dont il reprend la liste des projets à examiner, ormi ceux déjà réalisés ou en cours de réalisation. Il fait suite aux Assises de la mobilité conduites du 19 septembre au 13 décembre 2017 et préfigure la Loi d’orientation des mobilités pour 2018.

On peut aussi écouter l’interview d’Elizabeth Borne à ce sujet.

Le rapport

Sans surprise, dans la continuité des annonces faites par le Gouvernement ces derniers mois, l’accent est mis sur la modernisation du réseau existant et le développement des « transports du quotidien », dans un esprit d’égalité territoriale et de développement durable.

Dégager de nouvelles ressources

La question du financement est au coeur des réflexions du conseil : il s’agit ici de sortir des promesses non-tenues et de rentrer dans une logique de programmation pluriannuelle des investissements, ce que fait le rapport en phasant chaque projet dans le temps afin de rationaliser l’usage de l’argent public.

Mais financer les transports de demain implique également de dégager de nouvelles ressources. Ici, la leçon de l’écotaxe a bien été retenue ; le COI réaffirme un principe simple : l’acceptation sociale des taxes et redevances prélevées sur les usagers dépend de l’affectation des recettes. En dehors de l’augmentation attendue de la TICPE, c’est évidemment la niche fiscale du carburant professionnel des poids lourds qui est pointée du doigt (estimée à 3,8 Md€/an, dont 3,15 Md€ pour les seuls PL) : une façon non déguisée de remettre sur la table la contribution du transport routier au financement des infrastructures… tout en précisant que les recettes devront aller à l’amélioration des transports en général.

En matière de transport public, le Conseil souligne que « même si ses externalités positives sont considérables », la part des subventions dans leurs financement est écrasante (de l’ordre des deux tiers). Il est donc légitime de faire peser davantage le coût sur les usagers, tout en ménageant une tarification sociale pour les usagers les plus modestes. Un système de péréquation territoriale est enfin suggéré.

Autre proposition originale : l’idée de pouvoir concéder, non plus seulement les autoroutes, mais également des tronçons de réseau secondaire à statut de voie express afin de financer des projets de rénovation plus lourds.

Quatre priorités

Le COI définit quatre priorités pour guider les choix d’investissement de l’État :

1. Améliorer la qualité de service des réseaux, en assurer la pérennité et les moderniser

Le Conseil préconise de consacrer 200 M€/an à la régénération, la sécurisation et la mise en accessibilité du réseau ferroviaire et d’accroître de 300 M€/an les dépenses d’entretiens des routes nationales non concédées et des voies navigables.

2. Développer la performance des transports en ville et y lutter contre la congestion routière et la pollution

C’est un axe fort de ce rapport et des politiques de mobilité actuelles : l’accroissement démographiques des grandes villes, associé au manque d’alternatives à la voiture individuelle conduisent mécaniquement à une congestion croissante du réseau routier et une pollution équivalente. Pour résorber ce problème, développer les alternatives apparaît donc comme la meilleure action possible. Une nouveauté : les transports en commun urbains (TCU) ne sont plus le seul levier d’amélioration ; leur saturation dans les grandes métropoles amène en effet le Conseil à préconiser un développement ambitieux du vélo et de la marche, ainsi que du transport ferroviaire régional afin de relier la ville-centre aux périphéries.

Concrètement, c’est une stratégie d’investissement à 5 ans qui  propose d’agir à la fois sur les déplacements urbains et régionaux :

  1. En accompagnant les AOM dans le développement de pôles d’échanges multimodaux et des transports en commun (800 M€) ;
  2. En développant les cheminements piétons et cyclables (400 M€) ;
  3. En accompagnant les nouveaux services de mobilité et les véhicules autonomes (200 M€) ;
  4. En privilégiant « l’usage collectif du réseau routier » (le covoiturage) via des dispositifs restrictifs (péages urbain) ou incitatifs (voies réservées) ;
  5. En faisant émerger de véritables « RER métropolitains ». Première étape de ce vaste chantier dans lequel se sont déjà lancés nos voisins européens (Allemagne, Suisse, Espagne…) : améliorer les nœuds ferroviaires des métropoles (cf projets ci-après).

3. Réduire les inégalités territoriales en assurant de meilleurs accès pour les villes moyennes et les territoires ruraux et tenir compte des besoins spécifiques des Outre-mer

Le Conseil tire les leçons du rapport assez pessimiste de l’ARAFER sur les trains régionaux et préconise de reconvertir les emprises ferroviaires peu fréquentées en voies vertes, en voies de bus ou… pour véhicules autonomes ! Lorsque la solution ferroviaire serait maintenue, le Conseil encourage l’innovation et l’expérimentation de trains à hydrogène afin d’alléger les coûts de rénovation d’infrastructure (électrification).

Il propose d’engager 200 M€/an pendant 10 ans pour désenclaver les territoires par la route.

Il recommande de tenir compte des besoins spécifiques de l’Outre-mer et renvoie ces questions aux Assises de l’Aérien (thème exclu de ce rapport).

4. Se doter d’infrastructures et de services de fret performants au bénéfice de l’économie française et transporter les marchandises sur le mode le plus pertinent

Concurrencer le fret routier, actuellement largement dominant, implique de développer des alternatives fluviales et ferroviaires solides. Dans cette perspective, le Conseil considère « indispensable » l’extension du linéaire de grand gabarit de la Seine jusqu’à Nogent-sur-Seine et de mise au gabarit européen de l’Oise (MAGEO).

Concernant le développement des grands ports (le Havre, Rouen, Paris, Marseille, Dunkerque…), le Conseil propose de moduler la participation de l’État en fonction des trois scénarios.

Toutefois, en matière de ferroviaire, les grands projets sont renvoyés à des études complémentaires (autoroute ferroviaire atlantique et rocade ferroviaire du nord du bassin parisien) ou proposés à la réalisation par tronçon (ligne Lyon-Turin), repoussant la réalisation intégrale à des horizons lointains. Cette logique de phasage se retrouve dans les projets de nouvelles lignes voyageurs (ligne Provence-Côte d’Azur, Paris-Normandie, Montpellier-Perpignan, Grand projet sud-ouest…) en donnant la priorité aux tronçons concourant à l’amélioration des transports du quotidien.

Les projets évalués

Pour chaque projet, trois scénarios à 20 ans sont définis :

  • Un scénario 1, modeste, ne nécessitant pas de doter l’AFITF de nouvelles ressources (48 Md€/an, dont TICPE, revenus des autoroutes concédées et produit des amendes radar), mais imposant une pause dans les grands projets ;
  • Un scénario 2, qui suppose d’augmenter la fiscalité transport pour atteindre 60 Md€/an afin de moderniser efficacement le patrimoine existant tout en permettant de lancer la première phase des grands projets ;
  • Un scénario 3, ambitieux (80 Md€/an), moins destiné à être réalisé dans son intégralité qu’au cas par cas, lorsque les scénarios 2 et 3 semblent trop contraints.

Je ne me focaliserai ci-après que sur les projets concernant l’agglomération lyonnaise :

Le noeud ferroviaire lyonnais (NFL), le  contournement ferroviaire de l’agglomération lyonnaise (CFAL) et la tunnel Lyon-Turin

Se croisent dans l’agglomération lyonnaise, en particulier au niveau de la Part-Dieu, des flux régionaux, nationaux et internationaux, de voyageurs ou de fret, ayant conduit à la saturation du noeud ferroviaire lyonnais et pénalisant aujourd’hui son développement.

Une première enveloppe de 500 M€ a été engagée sur le CPER 2015-2020 afin de créer une nouvelle ligne (« L ») à la Part-Dieu et d’agrandir les bâtiments voyageurs de cette dernière et de Perrache. Le rapport préconise que l’État garantisse son engagement sur cette enveloppe.

Concernant le CFAL, le COI préconise « dès 2019 » la tenue d’un « débat public multimodal » prenant en compte le projet de contournement autoroutier de l’agglomération lyonnaise. À suivre, donc…

Pour la ligne Lyon-Turin, le Conseil « considère que la démonstration n’a pas été faite de l’urgence d’engager ces aménagements dont les caractéristiques socio-économiques apparaissent à ce stade clairement défavorables » et renvoie les travaux à… 2038 ! En revanche, il préconise de moderniser progressivement (sur 2023-2027) l’axe Dijion-Modane par Ambérieux et Chambéry, ce qui constituerait une première solution de contournement ferroviaire pour le fret et préparerait le terrain pour un éventuel futur axe Lyon-Terrain.

L’A45 Lyon – Saint-Étienne

L’idée est de créer une nouvelle liaison autoroutière entre Lyon et Saint-Étienne, deux métropoles d’ampleur régionale, voire internationale pour Lyon, entre lesquelles les échanges sont très importants. Cette nouvelle autoroute, l’A45, doit permettre la requalification de la liaison autoroutière actuelle, l’A47, surchargée et réputée accidentogène. Bien que le contrat de concession soit prêt, le projet rencontre une vive opposition tant des élus que de la société civile, qui dénoncent l’impact sur les terres agricoles et l’inutilité d’une nouvelle autoroute présentée comme un « doublement » de l’existant. De plus, le problème de l’arrivée sur Lyon de cette autoroute n’a pas encore trouvé de solution crédible : en effet, le réseau lyonnais est déjà largement saturé et l’ex-autoroute A6-A7 (sur laquelle devait déboucher l’A45) est en cours de requalification.

Le COI souligne à juste titre que la situation actuelle est clivante et ne permet pas un accord serein entre les différents partis. Elle préconise un débat public multimodal d’ici 2018-2019 et souhaite que des solutions alternatives ou intermédiaires soient privilégiées : aménagements ponctuels sur l’A47, renforcement de la liaison ferroviaire, transports en commun sur l’autoroute, covoiturage, etc. La part de l’État dans ce projet s’élève à 400 M€ ; le Conseil propose de la mettre de côté en attendant les conclusions du débat public multimodal.

Le contournement autoroutier de Lyon

L’agglomération lyonnaise est traversée par d’importantes infrastructures routières, que ce soit en coeur de ville (ex-A6/A7, Boulevard périphérique Laurent Bonnevay) ou en contournement (A46, A432). Ces axes sont actuellement considérés comme saturés (à l’exception de l’A432) et accueillent un trafic très diversifié, mêlant trafic local, régional et transit. Les nuisances générées par ces infrastructures ont conduit au déclassement de l’A6-A7 en traversée d’agglomération et sa requalification en boulevard urbain. Ce chantier, ainsi que l’objectif plus général de diminuer les nuisances pour les riverains du Boulevard périphérique et de l’A46, implique à court-terme de dévier une partie du transit sur un itinéraire de contournement autoroutier. Ce besoin a naturellement conduit certains partis à proposer l’aménagement de nouvelles autoroutes de contournement – à l’ouest (COL) ou à l’est (CEL) de l’agglomération lyonnaise – associées à des dispositifs d’incitation type péage urbain. La Commission Mobilité 21 avait émis des doutes sur l’efficacité potentielle de ces solutions, tout en préconisant la poursuite des études.

Prudent, le Conseil préconise ici aussi un débat public multimodal pour 2019 et renvoie la réalisation d’un grand contournement à 2038… Pas sûr que la Métropole et la DREAL attendent si longtemps, un compromis ayant depuis été trouvé au profit d’un travail plus en « finesse » s’appuyant sur la résorption des dysfonctionnements existants : l’A46 serait ainsi élargie et un itinéraire de transit à l’est par l’A432 a été identifié, qui serait permis par le renforcement de deux échangeurs (Ternay et Manissieux). Il est assez surprenant que la Commission n’ait pas pris en compte ces dernières solutions, qui appellent également une participation financière de l’État.

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